2025年已然過半，中國經濟總體平穩(wěn)運行，而這背后顯然離不開更加積極財政政策的助力。
“面對國際經貿環(huán)境急劇變化，上半年宏觀經濟延續(xù)穩(wěn)中向好態(tài)勢，經濟增長韌性超出普遍預期，一個重要原因就是今年財政政策逆周期調節(jié)力度加大，發(fā)力節(jié)奏適度前置，促消費、穩(wěn)投資作用凸顯。”東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經。
在近些年推動經濟平穩(wěn)運行的宏觀政策體系中，財政政策是一大支柱，今年中國首次提出實施“更加積極的財政政策”，力度空前。上半年財政政策執(zhí)行情況如何？對經濟增長、民生保障等究竟起到什么作用？下半年財政政策如何實施、重點在哪？
財政政策積極有力
自2008年國際金融危機以來，中國連續(xù)17年采用積極財政政策，即政府在經濟增長乏力時通過增加支出、減少稅收、擴大赤字、發(fā)行政府債券、增加轉移支付等手段，刺激總需求，促進經濟復蘇和增長的一種宏觀調控政策。
與往年有所不同的是，面對復雜的內外形勢，今年的政府工作報告首次提出“更加積極的財政政策”，其中今年財政赤字率首次提到4%左右高位，新增政府債務總規(guī)模達到11.86萬億元，比去年增加2.9萬億元，釋放了財政政策擴張加碼穩(wěn)經濟信號。
粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，今年上半年面對關稅戰(zhàn)、房地產市場深度調整、“內卷式”競爭等多重壓力，中國經濟頂住了壓力，運行總體平穩(wěn)。中國經濟的主要支撐力量在于消費品“以舊換新”帶動的消費回升、設備更新帶動的制造業(yè)投資保持高位、財政靠前發(fā)力帶動的基建投資保持較高增速、搶出口和轉出口帶動的出口韌性等。
“消費和投資的背后是‘兩重’‘兩新’政策，是超長期特別國債和專項債加快發(fā)行和使用，是中央和地方財政協同發(fā)力。這些經濟動能既反映出中國經濟的強大韌性，也反映出更加積極的財政政策有力地發(fā)揮穩(wěn)增長的重要作用。”羅志恒說。
衡量財政政策擴張力度的大小，一個關鍵指標是財政支出規(guī)模的大小及增速的快慢。
根據財政部數據，2025年前5個月，廣義財政（全國一般公共預算支出和政府性基金支出之和）支出14.5萬億元，同比增長約6.6%。廣義財政支出超過收入3.3萬億元，同比增長約46.5%。
“這意味著上述兩本預算的財政支出增速大幅高于財政收入增速，而且高于名義GDP增速，反映出上半年財政政策非常積極。”羅志恒說。
他表示，上半年受物價低迷和房地產調整的影響，稅收和土地出讓收入增速相對偏低，但各級財政積極作為，大力盤活存量資源資產，同時迎難而上、主動作為，借助超長期特別國債、專項債等政策工具，擴大支出強度，優(yōu)化支出結構“投資于人”，提升支出效率，推動經濟運行延續(xù)回升向好態(tài)勢。
今年上半年財政保持必要支出力度，全力保障國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生資金需求。
根據粵開證券研究院數據，今年前5個月，社會保障和就業(yè)、教育、衛(wèi)生健康三項民生支出合計占全國支出的比重達41.1%，較2024年同期提升0.9個百分點。同時，財政支出更加重視科技創(chuàng)新與發(fā)展新質生產力，1~5月科學技術支出同比增長6.5%，高于財政支出總體增速?；I域支出保持一定力度。
今年政府債券加速發(fā)行。根據多家機構數據，今年上半年國債發(fā)行約7.9萬億元，地方政府債券發(fā)行約5.5萬億元。其中上半年已經發(fā)行超長期特別國債5500億元，發(fā)行進度達42.7%。新增專項債券已發(fā)行近2.2萬億元，發(fā)行進度為49.1%，快于去年同期的37.2%。
羅志恒表示，今年上半年超長期特別國債和專項債靠前發(fā)力、協同發(fā)力，“兩重”“兩新”促投資擴消費效果明顯。
王青表示，上半年各類政府債券發(fā)行規(guī)模同比大幅增加，中央對地方政府轉移支付下達節(jié)奏、財政支出進度也有加快，則體現了財政政策前置發(fā)力的特點。上半年財政政策靠前發(fā)力，一個重要原因是年初以來外部經貿環(huán)境波動顯著加劇，需要國內宏觀政策大力提振內需，穩(wěn)住經濟基本盤。從政策效果來看，上半年財政政策在促消費、擴投資效果顯著。
下半年更加積極
相比于上半年形勢，市場普遍預計下半年經濟面臨更大挑戰(zhàn)。
羅志恒認為，展望下半年，中國經濟回升向好的基礎仍需進一步穩(wěn)固，經濟面臨較大的不確定性，其中關稅戰(zhàn)對經濟尤其是出口的影響可能逐步顯現，消費刺激效應面臨去年下半年的高基數和刺激乘數效應的邊際放緩，房地產市場的調整仍在持續(xù)，物價水平低位運行，這些都可能影響財政增收，財政收支形勢仍是緊平衡。
近期，財政部部長藍佛安作《國務院關于2024年中央決算的報告》（下稱《報告》）時，要求下一步財政部門將用好用足更加積極的財政政策，根據形勢變化及時推出增量儲備政策，著力穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預期，全力鞏固經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基本面。
《報告》具體部署了下一步五大財政工作重點任務。比如加快政策落地，強化部門協同，多措并舉幫扶困難企業(yè)，盡早發(fā)行和使用超長期特別國債、專項債券等，發(fā)揮財政資金引導和帶動效應，支持做好“兩重”“兩新”等工作，推動促消費、擴投資、穩(wěn)外貿、惠民生等政策早見效、多見效等。
王青表示，下半年財政政策繼續(xù)要求“加快落地”，這一方面能夠強化三季度宏觀政策逆周期調節(jié)作用，同時也能為四季度財政加力騰出空間。此外，下半年財政政策還會向加快新質生產力發(fā)展方向傾斜，重點是實施結構性減稅降費，加大對科技創(chuàng)新、制造業(yè)轉型升級、解決“卡脖子”問題的財政扶持力度；同時針對接下來出口承壓可能波及外貿領域就業(yè)、房地產市場調整影響地方政府財力等方面，建議下半年財政支出要更加重視穩(wěn)就業(yè)，兜實基層“三保”底線。
下半年財政政策將繼續(xù)靠前發(fā)力。比如近日財政部披露的三季度發(fā)行11只超長期特別國債時間安排中，有4只超長期特別國債時間明顯提前。
“下半年應繼續(xù)加快超長期特別國債、專項債券剩余額度的發(fā)行和使用，更好發(fā)揮擴投資、促消費的政策效果。”羅志恒說。
中國民生銀行首席經濟學家溫彬認為，展望下半年，預計財政部門將主抓落實，加快推動存量政策落地見效。下半年，全口徑下廣義財政空間還有超7萬億元，其中赤字、專項債、超長期特別國債額度分別剩余4.03萬億元、2.24萬億元、7450億元，“余糧”充足。
除了盡快用好存量政策外，財政部已經表態(tài)將根據形勢變化及時推出增量儲備政策。
羅志恒建議，根據形勢的需要動態(tài)調整預算，擴大財政支出，對沖關稅戰(zhàn)可能引發(fā)的外需下滑風險，穩(wěn)定經濟增長，及時紓困救助外貿等受損行業(yè)；給二孩及多孩家庭發(fā)放生育補貼；探索增發(fā)國債在中央層面成立“房地產穩(wěn)定基金”以穩(wěn)樓市；推動“國資—財政—社保”聯動改革，增加國資收益上繳財政并專項用于社保體系建設，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇。
王青認為，下半年根據形勢需要，財政政策有可能“三箭齊發(fā)”，即進一步上調目標財政赤字率、增加地方政府專項債和超長期特別國債發(fā)行。其中，增加以舊換新政策支持資金規(guī)模必要性最大，能夠直接支持出口轉內銷；增加專項債發(fā)行則將推動基建投資適度提速，發(fā)揮其宏觀經濟“穩(wěn)定器”作用；上調目標財政赤字率并加大對地方財政的支持力度，能更有力地兜底“三保”，并增加對科技創(chuàng)新等重點領域的財政支持。